Revisão do Código de Procedimento Administrativo
Debate aberto até
23 de Novembro de 2013
Coordenação
  • Prof. Doutor Vasco pereira da Silva
  • Prof.ª Doutora Carla Amado Gomes
  • Prof. Doutor Rui Guerra da Fonseca

A revogação de actos administrativos (válidos) no Projecto de Revisão do CPA

Mestre Sandra Lopes Luís | Dom, 17/11/2013 - 19:32

 

Sumário:
1. Introdução; 2. Os pressupostos da revogação; 2.1. Pressupostos materiais de revogação; 2.2. Pressupostos orgânicos de revogação; 3. Os efeitos da revogação; 4. Considerações finais.

 

1.    Introdução

      Em matéria de revogação de actos administrativos, o Projecto de Revisão do Código de Procedimento Administrativo (doravante PRCPA) pauta-se pelo acolhimento da separação entre a revogação (stricto sensu) e a anulação administrativa, consoante o fundamento da extinção do acto atenda a razões de mérito, conveniência ou oportunidade, ou atenda a razões de invalidade. Substituem-se, assim, as expressões “revogabilidade de actos válidos” e “revogabilidade de actos inválidos” actualmente utilizadas nos artigos 140.º e 141.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA). Esta alteração da designação dos institutos recebe influências dos demais ordenamentos jurídicos europeus[1], e, também, da posição de parte da doutrina portuguesa, que tende a separar estas modalidades de revogação[2]. Tal mudança levou à adopção de soluções de regime que podem não ser as mais adequadas, o que sucede, tal como veremos adiante, por exemplo, ao nível da competência de revogação do superior hierárquico.

     O PRCPA pretende, ainda, fazer face às críticas[3], avançadas por alguns autores, no sentido de que existe uma rigidez dos pressupostos da revogação baseada na excessiva tutela dos direitos dos particulares em detrimento do interesse público[4], aspecto que vem demarcar este regime geral da revogação de outras situações especiais, tanto ao nível contratual como ao nível urbanístico. Em sequência, adopta-se, agora, um regime de maior flexibilização que encontra fundamento, em ambas modalidade de revogação (por actos válidos e inválidos ou revogação e anulação administrativa), numa ideia de ponderação entre a prossecução do interesse público e a segurança jurídica, máxime a tutela de confiança dos particulares, também ele influenciado pelas soluções dos demais ordenamentos europeus, com particular enfoque no alemão.

 

2.    Os pressupostos da revogação

     Antes de procedermos à análise dos aspectos mais relevantes relativos aos pressupostos da revogação, que decidimos separar em materiais e orgânicos consoante atendam ao objecto ou à competência da revogação, vamos primeiramente delimitar a noção de revogação.

     A revogação tem sido entendida como o acto secundário que visa a cessação total ou parcial dos efeitos duma decisão anterior[5].

     O PRCPA acolhe expressamente uma definição de revogação, diferentemente do que sucede no actual CPA, que tem por base a já referida ideia de que a revogação de actos válidos (ou revogação) e a revogação de actos inválidos (ou anulação administrativa) são realidades distintas. Assim, dispõe o art. 164.º, n.º 1, do PRCPA que revogação é o acto administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro acto, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade. E o n.º 2, do mesmo preceito, que a anulação administrativa é o acto administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro acto, com fundamento em invalidade.

     A revogação é, deste modo, encarada como uma realidade que implica a cessação dos efeitos de um acto anterior com fundamento apenas em motivações subjacentes ao interesse público e à boa administração[6].

 

2.1.   Pressupostos materiais da revogação

      Quanto aos pressupostos materiais, existem algumas novidades relativas ao objecto da revogação.

      Efectivamente, no que respeita às situações em que a revogação é impossível, verifica-se que o art. 165.º do PRCPA mantém praticamente o teor do actual art. 139.º do CPA, quanto aos actos insusceptíveis de revogação. Só excluindo do seu âmbito a possibilidade de revogação (ou anulação administrativa) de actos inexistentes[7] e vincando que os actos cujos efeitos tenham caducado ou se encontrem esgotados “só” podem ser objecto de revogação (ou anulação administrativa) com eficácia retroactiva[8]. Sobre este preceito, que assenta na ideia da não verificação de efeitos por parte do acto objecto de revogação, não podemos deixar de referir a particular situação dos actos nulos, designadamente, a questão da admissibilidade de efeitos putativos dos actos nulos prevista no art. 160.º, n.º 3, do PRCPA (actual art. 134.º, n.º 3, do CPA), porquanto, se nos termos deste artigo se permite, por razões de segurança jurídica e tutela de confiança digna de protecção, que actos nulos possam produzir efeitos, também não deve ser afastada, à partida, a possibilidade da sua revogação, o que poderá ocorrer devido a posteriores imperiosas motivações de interesse público[9]. Por isso, entendemos que o art. 165.º do PRCPA deveria salvaguardar este aspecto, de molde a que, desse modo, se possa melhor harmonizar com o disposto no art. 160.º, n.º 3, do PRCPA.                                                         

      Por sua vez, quando a revogação é permitida, tal como já referimos, verifica-se que a clássica distinção entre revogação de actos válidos e revogação de actos inválidos é substituída pelas figuras da revogação e anulação administrativa, consoante se fundamentem em razões de mérito (que atendem a uma nova avaliação do interesse público) ou razões de legalidade, respectivamente. Acolhe-se, deste modo, nos artigos 166.º e 167.º do PRCPA, uma delimitação do objecto da revogação e da anulação administrativa tendo por base os “condicionalismos” da sua verificação. O art. 166.º, que ora nos interessa analisar e que vem substituir o actual 140.º do CPA, mantém e reforça a separação de regime entre actos constitutivos de direitos e os actos não constitutivos de direitos[10], o que sucede, principalmente, devido à consagração no seu n.º 3 da definição deste tipo de actos como os “actos que sem caracter precário atribuam ou reconheçam situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus, encargos ou sujeições”[11].[12] Este preceito elimina, porém, a referência a interesses legalmente protegidos, aspecto que já vinha a ser criticado por parte da doutrina[13], devido à limitação excessiva e injustificada que impede, nestes casos, a revogação por motivos de interesse público.

      O n.º 1 do art. 166.º do PRCPA acolhe o teor do actual art. 140.º, n.º 1, alíneas a) e c) do CPA, mantendo, agora, numa formulação feita pela negativa, a impossibilidade de revogação de actos (entendemos nós) constitutivos ou não constitutivos de direitos quando tal irrevogabilidade resulte de vinculação legal ou quando deles resultem para a Administração obrigações legais ou direitos irrenunciáveis. O que nos remete para a ideia de que a revogação (por actos válidos) só será permitida quando estejamos diante actos praticados ao abrigo de poderes discricionários[14] da Administração e nunca diante de actos vinculados[15].

      Por sua vez, o n.º 2 do art. 166.º do PRCPA trata autonomamente, e contrariamente ao disposto no n.º 1, com uma formulação feita pela positiva, os casos em que os actos constitutivos de direitos podem ser revogados, sugerindo a utilização do advérbio “só” que estamos diante uma enumeração taxativa.

      As alíneas a) e b) do n.º 2 do art. 166.º do PRCPA vêm transpor, com ligeiras alterações, o disposto no actual art 140.º, n.º 2, do CPA, permitindo-se a revogação dos actos constitutivos de direitos, por um lado, na parte[16] em que sejam desfavoráveis aos interesses dos beneficiários (actualmente fala-se em destinatários), e, por outro lado, quando todos manifestem a sua concordância[17] e não estejam em causa direitos indisponíveis.

      Tem-se defendido que estas alíneas são particularmente relevantes para os casos em que os actos objecto de revogação sejam multipolares, isto é, em termos muito genéricos, quando tais actos produzam efeitos que abranjam vários destinatários com interesses contrapostos. A este respeito, há quem refira a utilidade da actual alínea a) do art. 140.º, n.º 2, do CPA (correspondente à alínea a) do art. 166.º, n.º 2 do PRCPA) face a “actos de efeito múltiplo subjectivo, sob pena de tratamento desigual dos contra-interessados”[18], o que poderá significar que se consideram revogáveis parcialmente os actos administrativos na parte em que se apresentem desfavoráveis para com os contra-interessados, ainda que o sejam, nessa mesma parte, favoráveis em relação aos destinatários (directos). Vemos com dificuldade uma tal interpretação deste preceito, porquanto, a ser assim, estar-se-ia a fazer uma interpretação contra-legem de tal disposição (intolerável à luz do art. 9.º, n.º 2, do Código Civil), que a contrario veda a revogação de actos constitutivos de direitos favoráveis relativamente aos destinatários (directos) do acto[19]. Efectivamente, somos de opinião que este preceito não está pensado para os actos multipolares[20], por isso, dirige-se apenas aos destinatários (directos) do acto[21], que só pode ser revogado na parte a eles desfavorável, mesmo quando favorável a eventuais contra-interessados.          

      Quanto à alínea b) do art. 140.º, n.º 2, do CPA (correspondente à alínea b) do art. 166.º, n.º 2, do PRCPA), a necessidade de concordância de todos os interessados implica, mais claramente, uma tutela dos contra-interessados, na medida em que se impede a revogação de actos constitutivos de direitos quando não haja a concordância de todos aqueles em relação aos quais o acto produza efeitos.

      Ainda que sejam estas as melhores interpretações destes preceitos, que acabam por ser algo restritivas da revogação, a verdade é que se revelam insuficientes para dar resposta aos complexos problemas suscitados pelos actos multipolares. Por isso, em nossa opinião, deveria ser tomada a opção, neste projecto, de se esclarecerem melhor os termos em que as posições dos diferentes destinatários de actos administrativos multipolares deverão ser protegidas[22], quando a Administração pretenda proceder à sua revogação por motivos de interesse público[23].

      A alínea c) do art. 166.º do PRCPA acresce ao actual regime de revogação (de actos válidos), dando-se agora prevalência a estritas razões de interesse público para a revogação de actos administrativos: quando haja alteração objectiva das circunstâncias ou superveniência de conhecimentos técnicos e científicos em face dos quais os actos não poderiam ser praticados.

      Com esta disposição pretende-se responder à mencionada crítica de que existe uma rigidez na possibilidade de revogação de actos administrativos, quando estes se configurem como actos constitutivos de direitos, pondo-se em causa a própria razão de ser da revogação com fundamento em mérito ou oportunidade. Procede-se, agora, a uma reponderação do equilíbrio que deve ocorrer entre a salvaguarda do interesse público[24] e da boa administração, e o princípio da segurança jurídica, no qual se ancoram os direitos dos particulares que confiaram na permanência de certo acto administrativo. Nestes termos, tal como sucede ao nível contratual, em que se permite a resolução dos contratos por razões de interesse público mediante o pagamento de indemnização[25], também ao nível do acto administrativo se vem permitir a revogação com base em tais motivações[26], prevendo-se, igualmente, a atribuição de compensação desde que o beneficiário do acto esteja de boa-fé[27].

      Em nossa opinião, se é verdade que é o interesse público que essencialmente define a revogação por actos válidos, e se é verdade, também, que consideramos adequado haver uma ponderação entre o princípio da prossecução do interesse público e o princípio da segurança jurídica[28], a verdade é que a invocação do primeiro não pode ser ilimitada ao ponto de levar a uma precarização da actual figura dos actos constitutivos de direitos.

      Efectivamente, a redacção actual do PRCPA, ao permitir, sem mais, a possibilidade de revogação de actos constitutivos de direitos, desde que invocada alteração objectiva de circunstâncias ou superveniência de conhecimentos técnicos e científicos, parece conceder à Administração uma grande abertura para afastar esses actos, sem necessidade de qualquer fundamentação ou demonstração do prejuízo para o interesse público[29], o que pode constituir um “cheque em branco” que permite afastar actos constitutivos de direitos dos cidadãos sem que haja a devida ponderação entre a tutela do interesse público e a tutela das expectativas dos que confiaram na estabilidade dos actos e programaram a sua vida com base neles.

      Deste modo, perfilhamos o entendimento de que os motivos de interesse público, que permitem a revogação de actos constitutivos de direitos, devem ser balizados, nomeadamente, com:

      i.   Exigências de fundamentação e prova da efectiva lesão de interesse público derivada da sua não revogação[30];

     ii.  Necessidades de ponderação entre a lesão para o interesse público (decorrente da não revogação) e a lesão para o beneficiário do acto (decorrente da revogação), de molde que a primeira se afigure manifestamente superior[31];

    iii. Fixação de um prazo para a Administração proceder à revogação do acto, depois de conhecimento do facto superveniente que a motiva. Prazo, este, que entendemos poder ser de um ano, tal como o previsto no art. 167.º, n.º 1, do PRCPA para a revogação de actos inválidos inimpugnáveis[32].

      Só com a fixação destas balizas julgamos haver um real equilíbrio entre os valores de interesse público e de segurança jurídica que se pretendem salvaguardar, e, também, só, desse modo, se evitará um intolerável retrocesso nas garantias dos particulares, que o actual CPA acolhe ao nível da revogação dos actos válidos.

      Por outro lado, prevê o PRCPA que, admitida esta revogação, ela implica o pagamento de indemnização aos destinatários dos actos constitutivos de direitos que vêm a sua confiança ser posta em causa. A fixação desta indemnização consta dos artigos 166.º, números 4 e 5, e deve atender, supletivamente, ao disposto acerca da responsabilidade civil extracontratual por factos lícitos (art. 16.º da Lei n.º 67/2007).

      O regime aqui previsto sujeita a fixação de indemnização à existência de boa-fé por parte do lesado com a revogação do acto. Tal aspecto limita a atribuição da indemnização, o que parece, no entanto, ser compreensível, pois só estando de boa-fé a posição do destinatário do acto merece ser tutelada (situação similar à de culpa do lesado prevista no art. 4.º, da lei 67/2007)[33]. Note-se que, também a lei de procedimento administrativo alemão (art. 49.º, parágrafo 6, da VwVFG) refere que a indemnização depende da existência de confiança digna de protecção, embora, aqui, esteja dependente de solicitação do interessado.

       O art. 166.º, n.º 5, do PRCPA vem delimitar a determinação do montante da indemnização quando a revogação elimine ou restrinja o conteúdo essencial dum direito, referindo que a indemnização deve corresponder ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito restringido. Trata-se de um preceito especial que visa concretizar o art. 18.º, n.º 3, da CRP, onde se dispõe que a restrição dos direitos liberdades e garantias não pode atingir o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais, e, que, em parte, vem acolher a figura, desenvolvida noutros ordenamentos jurídicos, dos actos análogos a expropriação. A determinação da indemnização com base no valor económico do bem restringido atende a um critério realístico, em que se pretende colocar o lesado na posição económica que existiria não fora a revogação do acto administrativo por motivos de interesse público[34]. Tal aspecto é bastante relevante, porquanto vem complementar o critério geral da indemnização pelo sacrifício, previsto no art. 16.º, da Lei n.º 67/2007, que, ao dispor no sentido de que para o cálculo da indemnização se deve atender, designadamente, “ao grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado”, pressupõe uma apreciação equitativa do valor do dano, nem sempre correspondente ao montante económico que possa estar em causa[35].

     Por sua vez, a alínea d) do art. 166.º, n.º 2, do PRCPA vem, também, fazer face às críticas de que existe uma desarticulação entre o regime do art. 121.º do CPA[36], que permite a inclusão de cláusulas acessórias nos actos, e o regime da revogação, em que não se fixam consequências aquando da ocorrência de tais cláusulas.

      Neste sentido, o PRCPA admite a revogação de actos constitutivos de direitos válidos com fundamento na reserva de revogação[37], desde que estejam preenchidos os requisitos de oponibilidade da cláusula acessória e a sua aposição não se revele contrária à lei, ou seja, não estejam em causa situações em que a precarização do acto seja vedada (casos em que a lei considera que o acto não é livremente revogável)[38].

      Diversamente do que sucede com a alínea anterior, em que se sujeita a revogação de actos constitutivos de direitos, devido a alteração de circunstâncias e superveniência de conhecimentos técnicos, ao pagamento de indemnização, a revogação com base em reserva não prevê qualquer compensação, o que tem por base a ideia de que, estando o acto ab initio sujeito a reserva de revogação, existe uma precarização das posições jurídicas dos beneficiários, que, desde logo, estão cientes da possibilidade da extinção dos seus efeitos[39].

      Para além destas causas de revogação por motivos de interesse público, questionamos se não deveriam, igualmente, ser admitidos os casos de revogação-sanção por incumprimento de modo (encargo), quando o beneficiário de certo acto não realize as tarefas a que está adstrito (ou não as faça atempadamente). Trata-se de uma figura acolhida no ordenamento jurídico alemão (vide o art 49.º, parágrafo 3, da VwVFG), em relação à qual a doutrina portuguesa discute se se trata de verdadeira revogação. Havendo quem defenda que em tais circunstâncias teremos, antes, um acto de conteúdo oposto (figura afim da revogação) ao anterior, que assenta em pressupostos diferentes dos que levaram à prática do acto inicial[40].

 

2.2.       Pressupostos orgânicos da revogação

      Quanto aos pressupostos orgânicos, rege o art. 168.º do PRCPA, que mantem o disposto no art. 138.º do CPA, no que respeita à iniciativa de revogação (podendo a revogação ocorrer oficiosamente ou por iniciativa particulares no âmbito dos recursos), e o art. 142.º, atinente à competência para a revogação.

       Relativamente a este último aspecto, convém fazer referência à resolução, verificada no PRCPA, de duas situações pouco claras presentes no regime vigente:

a)    A compatibilização entre o art 142.º, n.º 1, do CPA, que veda aos superiores hierárquicos a revogação de actos de competência exclusiva dos subalternos, e o art. 174.º, do CPA, que permite a sua revogação simples (já não substitutiva) nos casos em que esta decorre de iniciativa do interessado.

     O PRCPA, seguindo a lógica dicotómica de separação dos institutos em revogação e anulação administrativa, opta por acolher a tese de que não é permitida a revogação (de actos válidos) pelo superior hierárquico de actos da competência exclusiva do subalterno – art. 168, n.º 2, do PRCPA. Sendo, somente, admitida nos casos de anulação administrativa – art. 168.º, n.º 3, do PRCPA[41].

      Questiona-se se esta será a melhor solução, porquanto o superior hierárquico tem poder de supervisão e responsabilidade pela totalidade da função desempenhada no âmbito da hierarquia, razão pela qual, não se percebe que apenas possa efectuar controlos de legalidade sobre os actos de competência exclusiva do subalterno, e não, também, controlos de mérito. Tal exclusão subverte o princípio da hierarquia e pode ser inclusive considerada inconstitucional[42]. Em nossa opinião, a correcta interpretação dos actuais preceitos do CPA vai no sentido de que o superior hierárquico pode sempre revogar os actos de competência exclusiva do subalterno, quer seja por motivos de validade, quer seja por motivos de mérito, não podendo apenas proceder à sua substituição (ou revogação substitutiva). Só, deste modo, se respeita o princípio da hierarquia administrativa, e, também, não se sujeita o regime da revogação à existência (ou inexistência) de iniciativa dos interessados[43].

b)      A questão suscitada pela doutrina de saber se no caso do acto ser praticado por órgão incompetente, o órgão efectivamente competente também o pode revogar.

      O art.168.º, n.º 6, do PRCPA opta por considerar que o órgão competente pode sempre proceder à revogação (revogação de actos válidos) ou à anulação administrativa (revogação de actos inválidos) de tais actos[44]. Parece-nos que é esta é a melhor solução, sob pena de, não sendo assim, se atribuir relevância positiva a uma ilegalidade. Da mesma forma, entendemos que o órgão incompetente também deve ter competência para revogar o acto ferido de incompetência relativa por si praticado, aspecto que encontra fundamento no princípio do autocontrolo da legalidade[45].

 

3. Os efeitos da revogação

      Os efeitos da revogação decorrem do art. 171.º do PRCPA, que vem substituir e manter no essencial o teor do art. 145.º do CPA, fazendo, todavia, agora, a separação entre revogação e anulação administrativa.

      Assim, o n.º 1 do art. 171.º acolhe o conteúdo do art. 145.º, números 1 e 3, dispondo que, em regra, a revogação (de actos válidos) produz efeitos para o futuro, podendo, no entanto, o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando esta seja favorável aos interessados (a todos[46]), ou quando estes concordem expressamente (todos) com a retroactividade e não estejam em causa direitos ou interesses indisponíveis.

    Quanto ao teor deste preceito, convém, desde logo, referir que, ao contrário do que sucede no art. 166.º, n.º 2, do PRCPA, mantém-se a expressão “interesses”, ou seja, permite-se a atribuição de carácter retroactivo à revogação de actos, sujeita ao carácter favorável e concordância dos interessados, desde que não estejam em causa direitos ou “interesses” indisponíveis. Deste modo, verifica-se que os actos constitutivos de interesses podem ser livremente revogáveis, porém a atribuição de carácter retroactivo a tais actos limita-se aos casos em que a retroactividade é favorável aos interessados, e, havendo concordância, não estejam em causa interesses indisponíveis. O que significa que, diferentemente do que sucede quanto à revogação de actos, a atribuição de carácter retroactivo a uma revogação de actos constitutivos de interesses está sujeita aos mesmos requisitos previstos para a atribuição de carácter retroactivo a actos constitutivos de direitos. Portanto, se a intenção deste projecto foi eliminar uma expressão equívoca, e quiçá demasiado ampla, actualmente presente no art. 140.º, n.º 2, do CPA, a verdade é que este preceito, que reproduz o actual art. 145.º, n.º 3, do CPA, vem a mantê-la. O que pode ser compreensível se atendermos a razões de segurança jurídica que deverão permanecer diante as razões de interesse público, que, eventualmente, possam justificar a atribuição de carácter retroactivo à revogação. Porém, sempre haverá a dúvida de saber se esta era a real intenção dos autores do projecto.

      Por outro lado, e seguindo a linha de raciocínio que perpassa o art. 166.º do PRCPA, questionamos se não poderão igualmente haver motivações de interesse público que imponham a eficácia retroactiva da revogação, independentemente da verificação dos requisitos do art. 171.º, n.º 1, do PRCPA. Atendendo a uma coerência lógica do projecto, diremos que as mesmas razões de “alteração objectiva das circunstâncias ou de superveniência de conhecimentos técnicos e científicos”, que justificam a revogação de quaisquer actos constitutivos de direitos, podem justificar igualmente a necessidade da atribuição de carácter retroactivo a tal revogação. Da mesma forma, nos casos de reserva de revogação, idênticas razões podem subsistir. Podendo suceder, inclusive, que só haja utilidade na revogação do acto se os seus efeitos se apagarem também para o passado.

     Um outro aspecto que não podemos, ainda, deixar de referir, quanto à eficácia da revogação no PRCPA, prende-se com a articulação do disposto no art. 171.º com o art. 154.º, n.º 2, alínea b) (o actual 128.º, n.º 2, alínea b), do CPA), pois neste último preceito permite-se a revogação com eficácia retroactiva pelo autor do acto quando surja na sequência de reclamação ou recurso hierárquico (a revogação), o que nos leva a questionar se as limitações previstas no art. 171.º, n.º 1, do PRCPA não têm aplicação nestas circunstâncias. A ratio deste preceito é permitir uma retractação do autor do acto, quando seja solicitada a sua revogação por parte dos destinatários. Atendendo a este facto, poderíamos argumentar que sendo a revogação da iniciativa do particular supõe-se que este tem interesse nela, que um possível carácter retroactivo ser-lhe-á favorável e que ele dará anuência à sua verificação. Porém, este argumento está longe de ser decisivo, por um lado, porque se exige sempre para a aplicação do art. 154.º, n.º 2, alínea b) (o actual 128.º, n.º 2, alínea b), do CPA) que seja o autor do acto a proceder à sua revogação, e, por outro lado, porque pode suceder que o acto produza efeitos em relação a vários sujeitos, nomeadamente, que os diferentes destinatários do acto tenham interesses contrapostos, podendo haver situações em que alguns deles não tenham qualquer interesse na sua revogação (a já referida situação dos actos multipolares). Ora, nestes casos, não se vê razão para que não haja uma tutela das expectativas dos que confiaram na eficácia do acto administrativo já praticado, e que não contariam com a destruição dos seus efeitos para o passado. Por isso, encaramos com pouca utilidade a manutenção dum preceito com este teor, que não pode deixar de ser conciliado com o art. 171.º, n.º 1, do PRCPA, e, como tal, apenas será de admitir a revogação retratatória retroactiva quando ela seja favorável para todos os interessados, ou estes lhe dêem a sua anuência e não estejam em causa direitos indisponíveis[47] (para além dos casos, devidamente ponderados, em que o interesse público imponha a sua verificação).

 

4. Considerações finais

      O PRCPA vem trazer importantes alterações em matéria de revogação de actos administrativos. Tal como já referimos, a grande mudança reside no facto de agora se tratar a revogação de actos válidos e a revogação de actos inválidos como duas realidades diversas, a que se dá o nome de revogação e anulação administrativa, respectivamente. Somos de opinião que não se deve proceder a uma tão radical separação dos institutos, pois, não só julgamos estarem em causa duas modalidades de uma mesma figura, como também consideramos, em certos casos, esta divisão levar a que se adoptem consequências de regime algo desajustadas.

      Para além deste aspecto, procede-se a uma reponderação das situações em que os actos constitutivos de direitos podem ser revogados, nomeadamente, devido a estritas razões de interesse público. Não vemos com maus olhos esta intenção, que está em consonância, também, com a possibilidade da extinção de contratos por motivos de interesse público, mediante o pagamento de indemnização. Pensamos, porém, que a forma como ela foi feita pode não ter sido a mais apropriada, porquanto admite-se muito amplamente que a Administração, invocando alteração objectiva de circunstâncias ou superveniência de conhecimentos técnicos e científicos, possa revogar actos constitutivos de direitos, sem que haja uma efectiva ponderação entre os valores de interesse público e os valores de tutela da confiança dos particulares. Esta alteração não pode obnubilar a figura dos actos constitutivos de direitos que, em nossa opinião, deve constituir um parâmetro limitador para qualquer revogação por motivos de interesse público. Por isso, tal como já referimos, deve ser repensada a alínea c) do art. 166.º, n.º 2, do PRCPA, no sentido de uma melhor delimitação dos termos da sua aplicação, para que, desse modo, não se proceda a um forte e intolerável retrocesso ao nível das garantias dos particulares.

      Por outro lado, queremos, mais uma vez, fazer notar a ausência de tratamento da revogação dos actos administrativos multipolares, que entendemos não se dever bastar com a mera referência à necessidade de concordância de todos os interessados prevista, a propósito da revogação dos actos constitutivos de direitos, na alínea b) do art. 166.º, n.º 2, do PRCPA e, a propósito da eficácia retroactiva da revogação, no art. 171.º, n.º 1 do PRCPA. Trata-se de uma questão que tem ganho maior interesse a respeito da revogação por motivos de invalidade, a anulação administrativa[48], mas que consideramos não poder ser também descurada quando esteja em causa uma mera revogação de actos válidos por motivos de interesse público, porquanto, igualmente, aqui, certo acto administrativo pode produzir efeitos em relação a vários sujeitos, cuja tutela, quando estejam em causa interesses contrapostos, não se encontra devidamente esclarecida (e que, em muitos casos, dada a exigência de concordância de todos os interessados, leva à impossibilidade de revogação).

      Em suma, encaramos com olhar positivo a existência de algumas mudanças e aperfeiçoamentos ao actual regime de revogação, porém, pelo já exposto, parece-nos que os termos em que o PRCPA os efectiva nem sempre se afigura do modo mais adequado.

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    Note-se, a este respeito, que no ordenamento jurídico alemão utilizam-se as expressões “Rücknahme”, no art. 48.º da Verwaltungsverfahrensgesetz (doravante VwVFG), e ”Widerruf”, no art. 49.º da VwVFG, para actos inválidos e válidos, respectivamente. Tais expressões não correspondem rigorosamente aos termos usados no PRCPA de “anulação” e “revogação”, porquanto “Rücknahme” corresponderá mais a uma ideia de “retirar algo”, enquanto que “Widerruf” implica uma “nova apreciação de algo”. Para além de que, no art. 43.º da VwVFG, a respeito da eficácia dos actos administrativos, refere que estas “Rücknahme” e ”Widerruf” fazem parte de uma mesma realidade que é a “Aufhebung”, que se poderá traduzir por revogação ou anulação (expressão usada também a propósito da anulação de actos administrativos pelos tribunais – “Gerichtliche Aufhebung”). Este último aspecto é igualmente corroborado pela doutrina alemã, que tem tratado a “Rücknahme” e a ”Widerruf” como modalidades da “Aufhebung” (vide, entre outros: Wilfried Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9ª ed., München, 2011, pp. 195 e segs; Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9ª ed., München, 2011, pp. 218 e segs; Heinrich Amadeus Wolff/Andreas Decker, StudienKommentar VwGO/VwVFG, 2ª ed., München, 2007, pp. 744 e segs).
    Portanto, embora no código de procedimento administrativo alemão se acolha uma distinção das figuras, consoante haja um afastamento dos actos válidos e dos actos inválidos, a verdade é que não se pode dizer que corresponda exactamente à distinção que é feita no PRCPA, e, também, que sejam realidades com uma natureza completamente diversa.

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    Com esta posição, e utilizando as expressões revogação abrogatória e revogação anulatória, vide José Carlos Vieira de Andrade, A “revisão” dos actos administrativos no direito português, in Cadernos de Ciência da Legislação, INA, n.º 9/10, Jan/Jun de 1994, pp. 185 e segs. Mais recentemente, o mesmo autor adopta a terminologia presente no PRCPA, cfr. José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Coimbra, 2011, pp. 187 e segs. No mesmo sentido, Mário Aroso de Almeida refere expressamente que se trata de institutos diversos, cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, Coimbra, 2012, p. 237. Filipa Urbano Calvão entende, também, que os termos revogação e anulação administrativa são os que melhor exprimem estas diferentes realidades, vide FILIPA URBANO CALVÃO, Revogação dos actos administrativos no contexto da reforma do Código de Procedimento Administrativo, in CJA, n.º 54, pp. 33 e segs. Referindo, ainda, a existência desta separação, Luís Filipe Colaço Antunes, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa, Coimbra, 2006, pp. 255 e segs.
    Em sentido inverso, há quem trate a revogação (ou revogação de actos válidos) e a anulação administrativa (ou revogação de actos inválidos) como duas modalidades de uma mesma realidade, a revogação, cuja separação atende a um critério do fundamento ou das motivações subjacentes à extinção dos efeitos do acto, cfr.: PAULO OTERO, Direito Administrativo – Relatório, Coimbra, 2001, p. 311; Marcelo Rebelo De SOUSA/André Salgado De Matos, Direito Administrativo Geral – Actividade Administrativa, tomo III, Lisboa, 2009, p. 198;

  • ft3

    Sobre as críticas ao actual regime, vide: FILIPA URBANO CALVÃO, Revogação dos actos administrativos…, p. 33; Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo…, p. 247; CARLA AMADO GOMES/RUI TAVARES LANCEIRO, A revogação de actos administrativos entre o direito nacional e a jurisprudência da União Europeia: um instituto a dois tempos?, in Revista do Ministério Público, n.º 132, Out/Dez, 2012, p. 12.

  • ft4

    Aspecto que recebe influências da jurisprudência francesa, cfr. FILIPA URBANO CALVÃO, Revogação dos actos administrativos…, p. 34.

  • ft5

    Cfr., entre outros, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª ed., Coimbra, 2011, p. 464; António Francisco de Sousa, Direito Administrativo, Lisboa, 2009, p. 637.

  • ft6

    Referindo a necessidade de se adequar a situação existente a novas exigências resultantes da mutação do interesse público, Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo…, p. 237.

  • ft7

    A par deste caso, também se elimina a expressão “inexistência” no art. 163.º do PRCPA (correspondente ao actual art. 137.º, n.º 1, do CPA), sobre a ratificação, reforma e conversão, o que poderá ter por base a ideia de que quando há inexistência não chega sequer a haver acto administrativo, razão pela qual, esta não se consubstancia como uma das modalidades de invalidade. Quanto a este aspecto, não podemos de deixar de notar uma desconformidade para com o disposto no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), onde se mantém a referência aos actos inexistentes (vide o art. 58.º, n.º 1, do CPTA).

  • ft8

    A este respeito, Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos referem que a mesma solução deve valer para os actos já revogados mas sem efeitos retroactivos, cfr. Marcelo Rebelo De SOUSA /André Salgado De Matos, Direito Administrativo Geral – Actividade Administrativa, tomo III…, p. 195.

  • ft9

    Com esta posição, vide FILIPA URBANO CALVÃO, Revogação dos actos administrativos…, p. 35.

  • ft10

    Note-se que, a expressão “actos constitutivos de direitos” não é isente de críticas. Veja-se, a este respeito, Carla Amado Gomes/Rui Tavares Lanceiro que referem a sua imprestabilidade face aos actos poligonais (cfr. CARLA AMADO GOMES/RUI TAVARES LANCEIRO, A revogação de actos administrativos entre o direito nacional e a jurisprudência da União Europeia: um instituto a dois tempos?, in Revista do Ministério Público, n.º 132, Out/Dez, 2012, p. 19). E também Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos que preferem a utilização da expressão “actos favoráveis” (cfr. Marcelo Rebelo De SOUSA/André Salgado De Matos, Direito Administrativo Geral – Actividade Administrativa, tomo III…, p. 196), designação que é acolhida no código de procedimento administrativo alemão (art. 49.º, parágrafo 2, da VwVFG).

  • ft11

    Acerca do conceito de actos constitutivos de direitos, vide Pedro Gonçalves, Revogação (de actos administrativos), in DJAP, vol. VII, Lisboa, 1996, pp. 313 e segs.

  • ft12

    Segundo Pedro Gonçalves, os limites fixados à revogação dos actos constitutivos de direitos devem-se à legítima expectativa da permanência dos efeitos favoráveis que criam, circunstância que não ocorre nos actos precários, como seria o caso dos actos de permissão de uso do domínio público, cfr. Pedro Gonçalves, Revogação…, p. 313. No mesmo sentido, vide Luís S. Cabral de Moncada, A relação jurídica administrativa, Coimbra, 2009, p. 437.

  • ft13

    Sobre este aspecto, José Carlos Vieira de Andrade faz alusão à amplitude do actual regime, discordando da referência a interesses legalmente protegidos, apud Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo -Anotado, 2ª ed., Coimbra, 1997, p. 677. Por sua vez, Mário Aroso de Almeida refere a sujeição da fórmula actual a interpretação restritiva, cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo…, p. 241.

  • ft14

    Assim, Luís S. Cabral de Moncada, A relação jurídica administrativa…, p. 432

  • ft15

    Sob pena de a sua revogação se configurar uma ilegalidade, cfr. Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo - Anotado…, p. 677.

  • ft16

    Trata-se de uma revogação parcial, e que, em bom rigor, tal como entende Pedro Gonçalves, não se configura como uma verdadeira revogação de actos constitutivos de direitos, porquanto, segundo o autor, estão em causa actos de efeitos mistos e apenas se fazem cessar os efeitos do acto na parte que se afigura desfavorável, cfr. Pedro Gonçalves, Revogação…, pp. 315 e 316.

  • ft17

    Sobre este aspecto, Carla Amado Gomes/Rui Tavares Lanceiro criticam a sujeição da revogação de actos administrativos por motivos de interesse público à concordância dos interessados, cfr. CARLA AMADO GOMES/RUI TAVARES LANCEIRO, A revogação de actos administrativos…, p. 18.

  • ft18

    Cfr. Marcelo Rebelo De SOUSA/André Salgado De Matos, Direito Administrativo Geral – Actividade Administrativa, tomo III…, p. 196.

  • ft19

    Quanto muito, em nome da tutela dos contra-interessados, poderíamos admitir fazer depender a a possibilidade de revogação parcial de actos constitutivos de direitos (na sua parte desfavorável) para os seus destinatários directos da circunstância de a parte do acto a revogar também se afigurar desfavorável (e nunca favorável) para os contra-interessados, o que, na prática, iria limitar a aplicação desta disposição.

  • ft20

    Assim, Francisco Paes Marques, A revogação do acto administrative multipolar, in Revista de Direito & Política, n.º 1, p. 56.

  • ft21

    A este respeito, Pedro Gonçalves afirma que a posição dos destinatários do acto deve prevalecer sobre a posição de terceiros, cfr. Pedro Gonçalves, Revogação…, p. 319. Com posição similar, Luís S. Cabral de Moncada refere que deve predominar a posição do destinatário directo do acto, só sendo de valorizar a dos terceiros em casos excepcionais, para além de que estes podem sempre fazer valer os seus interesses em tribunal, nomeadamente, a título de responsabilidade civil por acto lícito, cfr. Luís S. Cabral de Moncada, A relação jurídica administrativa…, p. 442.

  • ft22

    Referindo a necessidade da reforma do art. 140.º, do CPA para fazer face aos problemas suscitados pelas relações poligonais, Luis Filipe Colaço Antunes, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa – O Novo Contrato Natural, Coimbra, 2006, p. 277. Da mesma forma, Luís S. Cabral de Moncada faz alusão à necessidade da consideração das posições jurídicas de terceiros na conformação da relação jurídica administrativa relativamente ao regime de revogação de actos, cfr. Luís S. Cabral de Moncada, A relação jurídica administrativa…, p. 443.

  • ft23

    Deve-se esclarecer, por exemplo, quais sujeitos devem ser tutelados quando um acto administrativo seja favorável para o destinatário directo e desfavorável para o terceiro, ou o contrário.

  • ft24

    Note-se que, alguns autores já têm vindo a fazer uma interpretação restritiva do actual art. 140.º do CPA no sentido de flexibilizar este regime, que limita a revogação de actos constitutivos de direitos quando haja razões de interesse público que devam prevalecer diante dos interesses privados. Com esta posição, vide Pedro Gonçalves, Revogação…, 316.

  • ft25

    Vide os artigos 334.º e 335.º do Código dos Contratos Públicos (doravante CCP).

  • ft26

    A doutrina que critica o actual regime defende, nomeadamente, que se ao nível contratual é permitida a cessação unilateral do vínculo por motivos de interesse público (sabendo-se que a Administração pode usar alternativamente na sua actuação a forma de contrato ou a forma de acto administrativo), e, se, também, pela via da expropriação se pode pôr em causa o direito fundamental da propriedade privada, não faria sentido que o mesmo não sucedesse em relação aos actos constitutivos de direitos. Cfr. Pedro Gonçalves, Revogação…, p. 316; Luís S. Cabral de Moncada, A relação jurídica administrativa…, p. 431. Para além de que, ao nível urbanístico existe, similarmente, um regime especial de revogação que permite o afastamento de actos constitutivos de direitos por motivações de interesse público, vide o art. 48.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.

  • ft27

    A este respeito, Filipa Urbano Calvão defende a necessidade de reformulação do elenco dos actos cujos efeitos devem ser insusceptíveis de revogação por razões de interesse público, aspecto que, para a autora, deve ter como critério decisivo o conteúdo do acto e a confiança criada nos seus destinatários, cfr. FILIPA URBANO CALVÃO, Revogação dos actos administrativos…, p. 41.

  • ft28

    Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II…, pp. 484 e segs.

  • ft29

    Vejam-se, ao nível da resolução de contratos por motivos de interesse público, as limitações decorrentes dos artigos 334.º, n.º 1 (“devidamente fundamentado”) e 312.º, alínea a) do CCP (por remissão do art. 335.º, n.º 1 do CCP).

  • ft30

    Luís S. Cabral de Moncada afirma a necessidade de um dever de fundamentação especialmente qualificado, cfr. Luís S. Cabral de Moncada, A relação jurídica administrativa…, p. 432.

  • ft31

    Fazendo alusão à indispensabilidade desta ponderação e à aplicação do princípio da proporcionalidade na sua vertente do equilíbrio, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II…, p. 486. Sobre este aspecto, vide, ainda: FILIPA URBANO CALVÃO, Revogação dos actos administrativos…, pp. 41 e 42; Pedro Gonçalves, Revogação…, p. 317; Luís S. Cabral de Moncada, A relação jurídica administrativa…, p. 437.

  • ft32

    Note-se que, a este respeito, também a lei de procedimento administrativo alemã fixa um prazo de um ano para revogação de actos válidos favoráveis, contado desde o momento do conhecimento pela Administração dos factos que justificam a revogação (vide o art. 49.º parágrafo 2, frase 2, que remete para o art. 48, parágrafo 4, da VwVFG).

  • ft33

    Considerando que a ratio da revogabilidade de actos constitutivos de direitos atende à protecção da confiança na estabilidade dos actos administrativos, razão pela qual, os casos de má-fé ou dolo não merecem ser tutelados, Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo - Anotado…, p. 680.

  • ft34

    Em nossa opinião, a indemnização deve abranger não só os danos emergentes, mas também os lucros cessantes.

  • ft35

    Cfr. Carlos alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Coimbra, 2008, p. 303.
    Refere, ainda, este autor que o cálculo da indemnização, de acordo com o art. 16.º, atende apenas aos danos emergentes, não aos lucros cessantes, e que a utilização da expressão “designadamente” implica que o “grau de afectação do conteúdo substancial violado” seja apenas um dos factores que podem intervir no montante da indemnização, no quadro de um julgamento de equidade que atende a outros factores. Cfr. Carlos alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade…, pp. 305 e 306.

  • ft36

    Cfr. CARLA AMADO GOMES/RUI TAVARES LANCEIRO, A revogação de actos administrativos…, p. 12.

  • ft37

    Figura já admitida por alguma doutrina portuguesa, cfr: José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo…, p. 170; Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo…, p. 250; Mário Esteves de Oliveira, / Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo - Anotado…, pp. 571 e 679; Marcelo Rebelo De SOUSA/André Salgado De Matos, Direito Administrativo Geral – Actividade Administrativa, tomo III…, p. 155. E, também, acolhida noutros ordenamentos jurídicos, como é o caso do alemão (vide o art. 49.º, parágrafo 2, frase 1, n.º 1, da VwVFG).

  • ft38

    Este preceito deve ser articulado com o art. 147.º do PRCPA, onde se definem os termos em que podem ser apostas cláusulas acessórias, nomeadamente, cláusulas que não sejam contrárias à lei, aos princípios jurídicos ou ao acto a que se destinam.

  • ft39

    Não obstante este facto, não descartamos situações em que faça sentido a atribuição de indemnização aquando da revogação, porquanto pode suceder que, embora o beneficiário do acto soubesse à partida que a Administração podia proceder à sua revogação, o factor tempo justifique que as motivações de interesse público e boa administração, subjacentes à verificação da reserva, não devam prevalecer sobre as posições jurídicas constituídas e consolidadas dos particulares com base no acto. Nestes casos, entendemos fazer todo o sentido a atribuição de uma indemnização, verificados os pressupostos do art. 16.º da Lei 67/2007.

  • ft40

    Cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo…, p. 248. Com similar posição, Pedro Gonçalves, Revogação…, p. 308. Em sentido oposto, falando de revogação sancionatória, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II…, pp. 470 e segs.

  • ft41

    Assim, entre outros, António Francisco de Sousa, Direito Administrativo…, pp. 640 e 641.

  • ft42

    Com esta posição, PAULO OTERO, Direito Administrativo – Relatório…, p. 332.

  • ft43

    Assim, PAULO OTERO, Direito Administrativo – Relatório…, p. 332; Nuno Albuquerque Sousa, Noções de Direito Administrativo, Coimbra, 2011, pp. 225 e 226. Em sentido diverso, considerando que o regime do art. 142.º, n.º 1, do CPA se aplica somente aos casos de revogação espontânea: Marcelo Rebelo De SOUSA/André Salgado De Matos, Direito Administrativo Geral – Actividade Administrativa, tomo III…, p. 193; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II..., p. 493.

  • ft44

    Com esta posição: PAULO OTERO, Direito Administrativo – Relatório…, p. 332; Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo - Anotado…, p. 685; João caupers, O regime de revogação no CPA: uma revisão conveniente, in CJA, n.º 82, p. 73; Robin de Andrade, A revogação dos actos administrativos, 2ª ed., Coimbra, 1985, pp. 280 e 281.
    Em sentido diverso: Marcelo Rebelo De SOUSA/André Salgado De Matos, Direito Administrativo Geral – Actividade Administrativa, tomo III…, pp. 192 e 193; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II…, pp. 490 e 491.

  • ft45

    Cfr. PAULO OTERO, Direito Administrativo – Relatório…, p. 332.

  • ft46

    Vide Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo …, p. 693.

  • ft47

    Vide, a este respeito, as críticas feitas por Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim ao actual art. 128.º, n.º 2, alínea b), do CPA (art. 154.º, n.º 2, alínea b), do PRCPA) no sentido da inutilidade do preceito diante do teor do art. 145.º, n.º 3, do CPA (art. 171.º, n.º 1, do PRCPA), cfr. Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo – Anotado…, pp. 623 e 624.
    Sobre este aspecto, Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos referem que a possibilidade de atribuição de efeitos retroactivos apenas respeita a actos válidos favoráveis, cfr. Marcelo Rebelo De SOUSA/André Salgado De matos, Direito Administrativo Geral – Actividade Administrativa, tomo III…, p. 184.

  • ft48

    Cfr. CARLA AMADO GOMES/RUI TAVARES LANCEIRO, A revogação de actos administrativos…, p. 22.