Revisão do Código de Procedimento Administrativo
Debate aberto até
23 de Novembro de 2013
Coordenação
  • Prof. Doutor Vasco pereira da Silva
  • Prof.ª Doutora Carla Amado Gomes
  • Prof. Doutor Rui Guerra da Fonseca

A “boa administração” na revisão do CPA: depressa e bem…

Prof.ª Doutora Carla Amado Gomes | Qui, 21/11/2013 - 10:23

 

Levar a cabo uma apreciação do projecto de revisão do Código do Procedimento Administrativo (=CPA) em breves páginas constitui uma tarefa ingrata, tantas são as novidades propostas. Todavia, a exiguidade do tempo força uma análise telegráfica e vincula a uma promessa de retorno.

Vamos concentrar a nossa atenção numa questão específica, eminentemente principiológica: o direito à decisão administrativa em prazo razoável, decorrência do princípio da boa administração, na vertente da celeridade (cfr. os novos artigos 5º/1, 56º e 57º do Projecto). Não será, é certo, em face do nosso “histórico” de investigação, o tema mais óbvio. Na verdade, tendo-nos dedicado, na fase do mestrado, ao tema do procedimento de execução do acto administrativo[1] e, em sede de doutoramento, ao problema da modificação do acto autorizativo em face de alteração de circunstâncias decorrentes de evolução técnica[2], seria expectável que sobre um desses aspectos pudesse recair aqui a nossa atenção. Por ora, todavia, bastar-nos-emos com uma manifestação genérica de apreço pelas soluções avançadas no Projecto[3] nesses domínios, que vão, em geral, ao encontro de posições por nós defendidas nos momentos referidos, guardando, no entanto, para momento ulterior, uma análise mais aprofundada.

Não sendo, portanto, o tema mais óbvio[4], o nosso “eleito” perfila-se, contudo, como um aspecto estruturante de uma lei procedimental: pensamos no direito à emissão de uma decisão racionalmente elaborada, num lapso de tempo adequado à complexidade instrutória e ponderativa concretamente exigível, bem assim como no direito a não permanecer na pendência de um procedimento inacabado. Consubstanciando o procedimento administrativo uma metodologia de construção de “justas e oportunas decisões” (cfr. o artigo 57º do CPA), a afirmação de um princípio de decisão em prazo razoável traduz a base de exercício de um direito à decisão procedimental em prazo razoável, numa qualificação do princípio da decisão (artigo 9º do CPA; artigo 13º do Projecto) em que à materialidade e racionalidade da pronúncia se associa a sua oportunidade[5].

Justice delayed is justice denied ― esta fórmula bem reflecte a dimensão temporal do direito à tutela jurisdicional efectiva, primeiramente afirmada no domínio processual. O artigo 6/1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (=CEDH) avançou, em 1950, um conceito omnicompreensivo de tutela efectiva sob a expressão anglo-saxónica “processo equitativo”, no qual se integra a dimensão temporal adequada da administração da justiça. Vasta jurisprudência foi sendo produzida pelo Tribunal de Estrasburgo a propósito desta disposição, em grande parte relativa à densificação e efectivação do direito a uma decisão jurisdicional em prazo razoável[6]. A sua recepção no domínio procedimental não foi, todavia, simultânea, porventura em razão da necessidade de delimitação clara da função administrativa em face da jurisdicional, que aconselhava a clara destrinça entre procedimento e processo. Porém, a crescente relevância do procedimento como expressão da colaboração dos particulares na construção de decisões administrativas materialmente equilibradas (a importância do processo, mais do que o resultado[7]), por um lado e, por outro lado, a acentuação do procedimento como garante essencial de plausibilidade da decisão administrativa em cenários de incerteza, enfatizam a correlativa importância dos direitos procedimentais, servindo a fórmula do “processo equitativo” como síntese de pretensões procedimentais de natureza formal (v.g., direito à fundamentação), funcional (v.g., direito à participação contraditória), material (v.g., direito à ponderação dos elementos relevantes) e temporal (v.g., direito à decisão em prazo razoável).

O Direito da União Europeia, em cujo seio a lição da protecção dos direitos fundamentais é, em muito, tributária da cartilha da CEDH[8], inscreveu formalmente, em 2000, o “direito a uma boa administração”, no artigo 41 da Carta dos Direitos Fundamentais então proclamada ― e recebida pelo Tratado de Lisboa, por obra do qual ganhou, desde 2009, eficácia vinculativa. Este macro-direito engloba, conforme se retira do nº 1, o direito dos particulares que entram em relação com a Administração “a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável”.

A jurisprudência já apontava nesse sentido. Desde o Acórdão Technishe Universität München, de 21 de Novembro de 1991 (caso C-269/90), que o Tribunal do Luxemburgo vem realçando a necessidade de observância de garantias procedimentais como “a obrigação para a instituição competente de examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos relevantes do caso em apreço, o direito do interessado a dar a conhecer o seu ponto de vista, bem como o direito a uma fundamentação suficiente da decisão” (consid. 14). Este conjunto de princípios, que a jurisprudência mais tarde sintetizou sob a fórmula de princípio da solicitude (cfr. o Acórdão do Tribunal Geral, de 18 de Setembro de 1995, caso T-167/94), afigura-se determinante em domínios de competência predominantemente discricionária e constitui a raiz da juridicização do princípio da boa administração. A esta vertente veio depois acrescer o reconhecimento de uma dimensão temporal da “solicitude administrativa”, em claro paralelo com o artigo 6/1 da CEDH, numa síntese que corresponde ao macro-conceito de boa administração que hoje vemos plasmado no artigo 41º da Carta, supra citado[9].

Assinale-se que também o Código modelo de processos administrativos – judicial e extrajudicial – para a Ibero-América consagra, no artigo 8º/I, sob a epígrafe Razoável duração do processo, o “dever da Administração no sentido de cumprir os prazos fixados para adoção de medidas ou tomada de decisões, sob pena de responsabilização da autoridade competente”[10].

Em face destes dados, só nos surpreende por discreta a inserção, no novo artigo 57º (sob a epígrafe Cooperação e boa-fé procedimental), de um nº 2 que explicita a necessidade de “economia de meios na realização de diligências instrutórias”, com vista à “tomada da decisão num prazo razoável”, clarificando e reforçando os imperativos de celeridade e de oportunidade da decisão, já hoje consignados no artigo 57º do CPA. De resto, os tribunais administrativos aceitam pacificamente o desdobramento do direito a uma decisão em prazo razoável no plano procedimental enquanto reflexo do imperativo constitucional aplicável em sede processual (cfr. o artigo 20º/4 da CRP)[11].

Cremos que, em face do reconhecimento generalizado do direito à decisão em prazo razoável, o Projecto deveria tê-lo inserido em sede de princípios gerais, nomeadamente no âmbito do princípio da boa administração, introduzido pelo novo artigo 5º. Pressentimos uma certa oscilação entre uma visão economicista da boa administração[12] ― com a referência à eficiência, no artigo 5º/1 ― e uma visão jurídica ― que é a da jurisprudência europeia e da Carta dos Direitos Fundamentais (com a referência à celeridade, no mesmo artigo 5º/1, a qual depois explicita no artigo 56º). Que a rapidez das decisões é um objectivo acarinhado pelo Projecto é indiscutível: não só encontramos a menção ao “rápido e eficaz andamento do procedimento” no artigo 56º, como detectamos o desejo de redução da duração dos procedimentos e da promoção da “rapidez das decisões” através de meios electrónicos, no artigo 58º/1/c), como ainda descortinamos a adopção da conferência procedimental como forma de induzir “a celeridade, a eficácia e a economicidade da actividade administrativa”, no artigo 67º/3. A questão reside em saber se o controlo da adequação temporal do procedimento é um problema de gestão de eficiência ― que os tribunais administrativos não podem controlar ―, ou se é um problema de idoneidade do momento da decisão em face da pretensão contextualmente (fáctica, jurídica e temporalmente) considerada ― que os tribunais podem aferir (veja-se, desde logo, a inovadora, mas confusa, referência a um princípio de adequação procedimental, no novo artigo 54º) e daí retirar consequências, maxime no plano da responsabilidade por facto da função administrativa.

Perante os dados europeus e em face da substancialização que os direitos procedimentais vêm reflectindo nas últimas décadas, reiteramos, pois, que melhor teria andado o Projecto se tivesse distinguido eficiência de boa administração, adoptando para conteúdo desta o macro-conceito de procedimento equitativo importado da Carta dos Direitos Fundamentais. Tal omissão não obsta, em nossa opinião, a que se materialize, a partir do princípio/dever de celeridade, um direito à decisão procedimental em prazo razoável[13] ― conforme, de resto e como já assinalámos, a nossa jurisprudência já admitiu.   

O direito à decisão em prazo razoável tem um contraponto no direito a não permanecer em indecisão, ou seja, no direito a ver concluído um procedimento[14]. Ao inserir uma norma sobre caducidade do procedimento (no nº 5 do artigo 126º), o Projecto manifestou atenção à questão, na vertente mais candente: a dos procedimentos oficiosos tendentes à adopção de actos desfavoráveis (dentro dos quais, supomos, devem considerar-se compreendidos os procedimentos sancionatórios[15]). Esta norma, que deverá sempre articular-se com o prazo geral de conclusão do procedimento (90 dias) e com a acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido, regulada nos artigos 66º a 71º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, deixa interrogações várias, das quais nos limitamos por ora a enunciar as relativas à sua aplicação no âmbito de procedimentos tendentes à adopção de actos multipolares, ou à emissão de actos legalmente devidos, à eventual preclusão de iniciar novo procedimento com o mesmo objecto em caso de pendência de demanda judicial com vista à condenação na emissão da decisão em falta, ou ainda as relativas à sua interferência com as regras da competência (em razão do tempo).

Carla Amado Gomes

  • ft1

    Contributo para o estudo das operações materiais da Administração Pública e do seu controlo jurisdicional, Coimbra, 1999.

  • ft2

    Risco e modificação do acto autorizativo concretizador de deveres de protecção do ambiente, Coimbra, 2007.

  • ft3

    Cfr os artigos 164º a 174º, max. o novo artigo 166º/2/c) (e mau grado a persistência da figura dos “actos constitutivos de direitos”), para a revogação (e apesar da falta da referência à revogação por incumprimento do modo); e 175º a 181º, para a execução.

  • ft4

    Embora sobre ele tenhamos reflectido no âmbito de um colóquio do CEJUR dedicado ao tema da revisão do CPA, em 2010: Repensar o Código do Procedimento Administrativo: a decisão do procedimento, in CJA, nº 82, 2010, pp. 32 segs.

  • ft5

    Sobre este direito, veja-se Ana Fernanda NEVES, O direito a uma decisão administrativa em prazo razoável, in Direito Administrativo e Direitos Fundamentais – Diálogos necessários, coord. de Luísa Pinto e Netto e Eurico Bittencourt Neto, Belo Horizonte, 2012, pp. 51 segs.

  • ft6

    Para uma resenha dos principais arestos, Ireneu CABRAL BARRETO, A Convenção Europeia dos Direitos do Homem, Anotada, 4ª ed., 2010, Coimbra, pp. 180-187. Para uma análise da jurisprudência que envolveu o Estado português, Isabel Celeste FONSECA, A garantia do prazo razoável: o juiz de Estrasburgo e o juiz nacional, in CJA, nº 44, 2004, pp. 57 segs, e Ricardo PEDRO, Contributo para o estudo da responsabilidade civil extracontratual do Estado por violação do direito a uma decisão em prazo razoável ou sem dilações indevidas, Lisboa, 2011.

  • ft7

    Neste sentido, Javier BARNES, Towards a third generation of administrative procedure, in Comparative Administrative Law, ed. Susan ROSA-ACKERMAN e Peter LINDSETH, Chelthenham/Northampton, 2010, pp. 336 segs, 343.

  • ft8

    Cfr. desenvolvidamente, Maria Luísa DUARTE, União Europeia e Direitos Fundamentais – no espaço da internormatividade, Lisboa, 2006, pp. 99 segs.

  • ft9

    Já aplicado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 15 de Julho de 2004, caso C-501/00, onde obtemperou que “incumbia à Comissão, de acordo com o princípio da boa administração, adoptar uma decisão definitiva num prazo razoável a contar da recepção das observações do Estado‑Membro em causa, das partes interessadas e eventualmente dos outros Estados‑Membros. Com efeito, uma duração excessiva do procedimento de exame é susceptível de aumentar, para o Estado em causa, a dificuldade de refutar os argumentos da Comissão e de violar assim os seus direitos de defesa” (consid. 52).

  • ft10

    Aprovado pela Assembleia Geral do Instituto Ibero-Americano de Direito Processual por ocasião das XXIII Jornadas Ibero-Americanas de Direito Processual, que tiveram lugar em Buenos Aires, a 8 de Junho de 2012 ― disponível em http://ssnr.com/abstract=2250818.

  • ft11

    Vejam-se os Acórdãos: do STA, de 2 de Março de 2004 (proc. 01531/03) e do TCA-Sul, de 11 de Abril de 2013 (proc. 07084/11). Em ambos se admitiu a invocação de um direito a uma decisão em prazo razoável, por vinculação da Administração a regras técnicas, bem como aos princípios da celeridade e imparcialidade ― cuja violação, todavia, se não deu por verificada em nenhum dos casos, afastando a efectivação de responsabilidade por facto ilícito peticionada pelos autores.

  • ft12

    No sentido de uma composição mista do princípio da boa administração por componentes jurídicos e não jurídicos, Mário AROSO DE ALMEIDA, O Provedor de Justiça como garante da boa administração, in O Provedor de Justiça – Estudos, Volume comemorativo do 30º aniversário da Instituição, Lisboa, 2006, pp. 13 segs, 24 segs.

  • ft13

    A inserção da referência da “tomada de decisão em prazo razoável” no artigo 57º/2 do Projecto pode até entender-se como tendenciosa, uma vez que apresenta a economia de meios e de diligências procedimentais primacialmente como um ónus dos particulares, como se só eles praticassem diligências inúteis e recorressem a expedientes dilatórios…

  • ft14

    Recorde-se que, com a falência do indeferimento tácito e o acantonamento do deferimento tácito em “espaços” especiais (ambas soluções confirmadas pelo Projecto, nos artigos 127º e 128º), o procedimento pode eternizar-se, salvo deserção ou desistência (factos extintivos que casam com procedimentos de iniciativa externa) ou renúncia (em casos de procedimentos de iniciativa interna com vista à adopção de actos favoráveis ao destinatário).

  • ft15

    Consagrando solução idêntica, abarcando expressamente os procedimentos sancionatórios, o artigo 8º/IV do Código modelo de processos administrativos – judicial e extrajudicial – para a Ibero-América, supra referenciado no texto.