Direito Público Lusófono
Regras Comuns de Legística nos Estados e Regiões Lusófonas

Calendarização aproximada: 2016-2019
 
Investigador Principal: Carlos Blanco de Morais
 
Equipa de Investigação:
João Tiago Silveira
Alexandre Sousa Pinheiro
Miguel Romão
Rui Lanceiro
Mariana Melo Egídio
Francisco Abreu Duarte
 
Descrição:
Quase desconhecida dos curricula universitários, e desde o princípio do século incluída em cursos de pós-graduação, a Legística assume-se como área do saber que visa definir regras e métodos destinados à produção de instrumentos normativos de qualidade. Pretende-se, pois, o estudo das melhores formas de conceber soluções normativas e de as redigir. Ou seja, de “teorizar receitas para produzir “boas leis”.[1]
Não está apenas em questão o mérito jurídico do ato normativo – nomeadamente a sua compatibilidade com a Constituição, com o Direito Internacional, com o Direito da União Europeia, com leis de valor reforçado ou o cumprimento de procedimentos legalmente prescritos, como no caso dos regulamentos -, mas, essencialmente, saber como podem ser construídas e redigidas normas que traduzam com clareza, simplicidade e segurança a intenção do decisor.
A consciência de que a lei deve ser avaliada em termos de “qualidade” e não apenas como “fonte”, foi desenvolvida na União Europeia em especial com a aprovação do relatório do Grupo Mandelkern (2001) que definiu a necessidade de se prosseguir uma política legislativa baseada na necessidade, proporcionalidade, subsidiariedade, transparência, responsabilidade, acessibilidade e simplicidade da lei. Hoje, instituições como a União Europeia, a OCDE e o Banco Mundial e um número relevante de Estados dedicam parte dos seus esforços ao desenvolvimento e apoio a programas de better regulation e smart legislation.
 
Tradicionalmente, o estudo da Legística pode estribar-se em quatro divisões: (i) o estudo do sistema de atos normativos; (ii) a Legística material; (iii) a Legística formal e (iv) a avaliação de impacto das decisões normativas.
Qualquer destas divisões é extensa e merecedora de um projeto de investigação autónomo. Enquanto que o sistema de atos normativos é uma componente técnico-jurídica e jurídico-política, a Legística material percorre, tipicamente, os vetores metodológicos da construção do instrumento normativo. Já a avaliação de impacto, em termos muito sumários, visa essencialmente determinar se a solução normativa é a mais adequada para fazer face ao problema que a lei se destina a resolver (avaliação ex ante) ou se os resultados da aplicação da lei correspondem aos inicialmente pretendidos pelo legislador (avaliação ex post).
O presente projeto de investigação situa-se no terceiro dos planos acima identificados: pretende estudar e contribuir para a definição de critérios, standards e regras comuns de Legística para os ordenamentos jurídicos de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Macau, Moçambique, Portugal, São Tomé e Princípe e Timor-Leste. Portanto, tem por objeto essencial a Legística formal, que visa essencialmente a definição e execução de regras e boas práticas de redação de atos normativos. Esta delimitação de objeto não significa, como veremos, que não exista a necessidade de convocar alguns temas das restantes divisões da Legística no decurso deste projeto, o que se poderá revelar necessário.
Quatro principais razões justificam a realização deste projeto de investigação.
Em primeiro lugar, a adoção de critérios, standards e regras comuns na redação de atos normativos significa facilidade acrescida na compreensão de leis e regulamentos, neste caso num espaço bem mais amplo do que o de um único ordenamento jurídico.
Note-se que não está em causa a adoção de leis, regulamentos ou políticas comuns, mas antes de encontrar formas comuns de determinar como escrever os atos normativos. Ou seja, formas de redigir e sistematizar mais próximas, que permitem aos cidadãos e empresas de um conjunto de ordenamentos jurídicos mais facilmente agir no conjunto dos Estados e regiões em causa. No fundo, critérios, standards e regras comuns de legística nos Estados e regiões onde o português é língua oficial significa a existência de melhores condições para que cidadãos destes vários Estados e regiões possam agir em cada um desses ordenamentos e facilidade acrescida para que empresas possam investir no espaço conjunto dos vários ordenamentos em questão.
Com base neste entendimento, todos os utilizadores de um ordenamento jurídico podem ficar rápida e eficazmente esclarecidos sobre o conteúdo da Legislação e dos regulamentos. A doutrina poderá apresentar diferentes soluções para uma situação da vida. Porém, dúvidas sobre, por exemplo, a legislação em vigor ou o sentido de uma fórmula normativa podem ser dissipadas facilitando a compreensão dos direitos e obrigações dos cidadãos e simplificando o acesso ao Direito aplicável a investidores, nacionais e estrangeiros.
Em segundo lugar, a partilha de uma língua comum proporciona o ambiente cultural ideal ao desenvolvimento de regras de redação comuns aos Estados de língua portuguesa e a regiões onde o português é utilizado nos textos legislativos e regulamentares. Trata-se, pois, de explorar o potencial de um espaço de mais de 250 milhões de cidadãos falantes de português.
Depois, em terceiro lugar, o espaço de desenvolvimento comum, cooperação e integração jurídica entre os países de língua portuguesa é ainda relativamente reduzido, existindo oportunidades por desbravar que permitam explorar esse potencial. Este projeto visa contribuir para acrescentar desenvolvimento comum, cooperação e integração numa área essencial à sociedade e ao Estado de Direito: a da transparência e transparência do Direito aplicável.
Finalmente, em quarto lugar, é possível identificar semelhanças evidentes na cultura jurídica de vários dos Estados e regiões de língua portuguesa, o que aconselha o estudo e desenvolvimento desse potencial.
Com este projeto pretende-se, pois, atingir um objetivo fácil de identificar: a determinação de regras comuns sobre a redação de atos normativos no espaço de língua portuguesa.
Trata-se de aproveitar os conhecimentos e o património comum de todos os ordenamentos jurídicos de base lusófona, num diálogo académico, convocando académicos e especialistas de cada um deles, sem exclusões. Para o efeito, propõe-se a constituição de uma equipa mista, formada por investigadores do Centro de Investigação do Direito Público da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, de especialistas e Investigadores dos vários Estados e regiões onde a lei se escreve em português e de consultores de universidades europeias.
Conteúdo do projeto de investigação:
Tal como se referiu, a definição de critérios, standards e regras comuns de legística para os países e regiões lusófonas, incluindo Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Macau, Moçambique, Portugal, São Tomé e Princípe e Timor versa, em primeira linha, sobre aspetos relacionados com a legística formal. Ou seja, sobre as regras diretamente relacionadas com a redação dos diplomas.
A definição destes critérios, standards e regras comuns pode, assim, passar pela abordagem de aspetos relevantes em matéria de legística formal como os seguintes:

  • Organização e sistemática do texto normativo;
  • Homogeneidade temática do texto normativo;
  • Homogeneidade do discurso e linguagem utilizada no ordenamento;
  • Acessibilidade às alterações de textos normativos;
  • Republicação e consolidação normativa como mecanismos de simplificação do Direito aplicável;
  • Processos especiais de redação de normas de acordo com o princípio da tipicidade.

Independentemente de o projeto de investigação aqui descrito se reportar essencialmente a temas de legística formal, não está excluída a abordagem de assuntos relativos à legística material, caso tal se justifique, como, por exemplo, a definição de uma sequência metodológica tipo na elaboração de atos normativos ou a adoção de princípios básicos em matéria de discussões públicas, consultas e audições.
Metodologia:
O presente projeto seguirá a seguinte sequência metodológica:
Fase 1: Sistematização, recolha e divulgação de dados e elementos relevantes para o projeto

  • 1.º passo: Identificação e recolha de textos normativos, guidelines e publicações em matéria de legística em todos os ordenamentos jurídicos de estados e regiões envolvidas;
  • 2.º passo: Elaboração e publicação de artigo científico preliminar sobre evolução do tratamento da legística nos países e regiões de língua oficial portuguesa e breve comparação dos regimes vigentes;
  • 3.º passo: Identificação de matérias de legística onde o potencial de definição de critérios, standards e regras se revele mais promissor, tendo em conta o tratamento da matéria em cada um dos ordenamentos;

 
Fase 2: Aperfeiçoamento da metodologia e dos procedimentos do projeto

  • 4.º passo: Primeira reunião com consultores de investigação, para recolha de sugestões metodológicas e procedimentais relativamente aos passos subsequentes do projeto;
  • 5.º passo: Identificação e separação dos três principais blocos de matérias de legística a estudar em três diferentes momentos/fases do projeto de investigação, os quais serão abordados em cada uma das três reuniões plenárias da equipa de investigação;

 
Fase 3: Divulgação de elementos e dados já obtidos no projeto

  • 6.º passo: Elaboração de livro sobre as regras nacionais e regionais de legística vigentes em todos os estados e regiões de língua portuguesa acima identificados;

 
Fase 4: Definição de critérios, standards e regras comuns de legística

  • 7.º passo: Elaboração de propostas de definição de critérios, standards e regras de legística no primeiro bloco de matérias, para discussão e adoção na 1.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 8.º passo: Definição de critérios, standards e regras de legística no primeiro bloco de matérias, na 1.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 9.º passo: Elaboração de propostas de definição de critérios, standards e regras de legística no segundo bloco de matérias, para discussão e adoção na 2.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 10.º passo: Definição de critérios, standards e regras de legística no segundo bloco de matérias, na 2.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 11.º passo: Eventual segunda reunião com os consultores de investigação, para recolha de sugestões de correções/aspetos a ter em conta na última reunião plenária;
  • 12.º passo: Elaboração de propostas de definição de critérios, standards e regras de legística no terceiro bloco de matérias, para discussão e adoção na 3.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 13.º passo: Definição de critérios, standards e regras de legística no terceiro bloco de matérias, na 3.ª reunião plenária da equipa de investigação;

 
Fase 5: Disponibilização dos principais outputs do projeto

  • 14.º passo: Elaboração e publicação do texto com os critérios, standards e regras comuns de legística para os estados e regiões, suscetível de poder ser aproveitado para diversos fins, designadamente no contexto da CPLP;
  • 15.º passo: Elaboração e publicação de de publicação destinada a auxiliar a aplicação das regras comuns de legística que venham a ser definidas, cumprindo as funções de um “livro de estilo para a redação de leis no espaço lusófono”;

 
Associada temporalmente a cada uma das reuniões plenárias da equipa de investigação admite-se a realização de cursos/conferências/formações em matéria de legística, a lecionar pela equipa de investigação nos estados/regiões onde as reuniões se realizem. Estes eventos podem proporcionar aos profissionais desses ordenamentos uma oportunidade de abordagem do tema, bem como um contributo para o financiamento do projeto.
Também no âmbito do projeto, mas não necessariamente integrado na sequência metodológica para a definição critérios, standards e regras comuns de legística, prevê-se a realização de um curso de pós-graduação anual em “Legística e Ciência da Legislação”, a realizar no Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Lisboa.
 
Outputs
O objetivo principal do presente projeto de investigação é a definição de critérios, standards e regras comuns de legística para os países e regiões lusófonas, incluindo Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Macau, Moçambique, Portugal, São Tomé e Princípe e Timor.
Este propósito será atingido através dos seguintes outputs/resultados do projeto de investigação:

  1. Elaboração de um texto com critérios, standards e regras comuns de legística para os estados e regiões identificados, suscetível de poder ser aproveitado para diversos fins, designadamente no contexto da CPLP, aproveitando os conhecimentos de todos os ordenamentos de base lusófona;
  2. Elaboração de publicação destinada a auxiliar a aplicação das regras comuns de legística que venham a ser definidas, cumprindo as funções de um “livro de estilo para a redação de leis no espaço lusófono”;
  3. Elaboração de publicação sobre as regras nacionais e regionais de legística vigentes em todos os estados e regiões de língua portuguesa acima identificados;
  4. Elaboração e publicação de artigo científico preliminar sobre evolução do tratamento da legística nos países e regiões de língua oficial portuguesa e breve comparação dos regimes vigentes;
  5. Realização de curso anual de pós-graduação sobre Legística e Ciência da Legislação no quadro do Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, na Faculdade de Direito de Lisboa (início no 2.º semestre de 2015/2016), em articulação com iniciativas semelhantes noutros estados e regiões lusófonas;
  6. Realização de cursos/conferências/formações em legística nos estados e regiões de língua portuguesa onde se realizem reuniões plenárias da equipa de investigação.

No final do projeto será avaliada a possibilidade de aproveitar a massa crítica gerada para a criação de um “Observatório Legislativo do Espaço Lusófono”, aproveitando o conhecimento dos especialistas dos vários ordenamentos jurídicos em questão.
 

 

[1] Duarte, David/Pinheiro, Alexandre Sousa/Romão, Miguel Lopes/Duarte, Tiago – Legística, Perspectivas sobre a concepção e reacção de actos normativos, Almedina, Coimbra, 2002, págs. 5 e segs; Morais, Carlos Blanco de - Manual de Legística, Critérios Científicos e Técnicos para Legislar Melhor, Verbo, 2007, pág. 70.

 
 
 
OBSERVATÓRIO DA LEGISLAÇÃO PORTUGUESA
 
Observatório da Legislação Portuguesa é um Projeto de investigação iniciado em 2005 na Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, no âmbito do Centro de Investigação e Desenvolvimento sobre Direito e Sociedade, o qual é financiado pela Fundação para a Ciência e Tecnologia - FCT.
 
A sua missão consiste na análise de alguns aspetos da metodologia de preparação da lei e do procedimento legislativo. Um trabalho de observação da produção legislativa que permita a elaboração de estudos sobre o «estado» da legislação, nomeadamente a caracterização, em termos quantitativos, da produção legislativa (volume, distribuição deste por tipos de diplomas, por órgãos do Estado, por matérias). Esta leitura da produção normativa em termos quantitativos foi considerada tarefa prioritária, porquanto se considera que a mesma representa um importante contributo para a compreensão da política (policy) legislativa. 
 
Com o propósito de analisar a atividade legislativa, o Observatório publica anualmente um Boletim com a produção legislativa em termos quantitativos, encontrando-se também a desenvolver uma base de dados relacional.
 
Em 2017, foi celebrado um Protocolo com o Centro de Investigação de Direito Público – CIDP/ICJP, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, tendo o Observatório da Legislação Portuguesa integrado o Projeto de Investigação sobre Regras Comuns de Legística nos Estados e Regiões Lusófonas.

Parceiros

Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa
Observatório da Legislação Portuguesa

Entidades Financiadoras

FCT
Fundação Oriente