Direito Público Lusófono
Regras Comuns de Legística nos Estados e Regiões Lusófonas

Calendarização aproximada: 2016-2019
 
Investigador Principal: Carlos Blanco de Morais
 
Equipa de Investigação:
João Tiago Silveira
Alexandre Sousa Pinheiro
Miguel Romão
Rui Lanceiro
Mariana Melo Egídio
Francisco Abreu Duarte
 
Descrição:
Quase desconhecida dos curricula universitários, e desde o princípio do século incluída em cursos de pós-graduação, a Legística assume-se como área do saber que visa definir regras e métodos destinados à produção de instrumentos normativos de qualidade. Pretende-se, pois, o estudo das melhores formas de conceber soluções normativas e de as redigir. Ou seja, de “teorizar receitas para produzir “boas leis”.[1]
Não está apenas em questão o mérito jurídico do ato normativo – nomeadamente a sua compatibilidade com a Constituição, com o Direito Internacional, com o Direito da União Europeia, com leis de valor reforçado ou o cumprimento de procedimentos legalmente prescritos, como no caso dos regulamentos -, mas, essencialmente, saber como podem ser construídas e redigidas normas que traduzam com clareza, simplicidade e segurança a intenção do decisor.
A consciência de que a lei deve ser avaliada em termos de “qualidade” e não apenas como “fonte”, foi desenvolvida na União Europeia em especial com a aprovação do relatório do Grupo Mandelkern (2001) que definiu a necessidade de se prosseguir uma política legislativa baseada na necessidade, proporcionalidade, subsidiariedade, transparência, responsabilidade, acessibilidade e simplicidade da lei. Hoje, instituições como a União Europeia, a OCDE e o Banco Mundial e um número relevante de Estados dedicam parte dos seus esforços ao desenvolvimento e apoio a programas de better regulation e smart legislation.
 
Tradicionalmente, o estudo da Legística pode estribar-se em quatro divisões: (i) o estudo do sistema de atos normativos; (ii) a Legística material; (iii) a Legística formal e (iv) a avaliação de impacto das decisões normativas.
Qualquer destas divisões é extensa e merecedora de um projeto de investigação autónomo. Enquanto que o sistema de atos normativos é uma componente técnico-jurídica e jurídico-política, a Legística material percorre, tipicamente, os vetores metodológicos da construção do instrumento normativo. Já a avaliação de impacto, em termos muito sumários, visa essencialmente determinar se a solução normativa é a mais adequada para fazer face ao problema que a lei se destina a resolver (avaliação ex ante) ou se os resultados da aplicação da lei correspondem aos inicialmente pretendidos pelo legislador (avaliação ex post).
O presente projeto de investigação situa-se no terceiro dos planos acima identificados: pretende estudar e contribuir para a definição de critérios, standards e regras comuns de Legística para os ordenamentos jurídicos de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Macau, Moçambique, Portugal, São Tomé e Princípe e Timor-Leste. Portanto, tem por objeto essencial a Legística formal, que visa essencialmente a definição e execução de regras e boas práticas de redação de atos normativos. Esta delimitação de objeto não significa, como veremos, que não exista a necessidade de convocar alguns temas das restantes divisões da Legística no decurso deste projeto, o que se poderá revelar necessário.
Quatro principais razões justificam a realização deste projeto de investigação.
Em primeiro lugar, a adoção de critérios, standards e regras comuns na redação de atos normativos significa facilidade acrescida na compreensão de leis e regulamentos, neste caso num espaço bem mais amplo do que o de um único ordenamento jurídico.
Note-se que não está em causa a adoção de leis, regulamentos ou políticas comuns, mas antes de encontrar formas comuns de determinar como escrever os atos normativos. Ou seja, formas de redigir e sistematizar mais próximas, que permitem aos cidadãos e empresas de um conjunto de ordenamentos jurídicos mais facilmente agir no conjunto dos Estados e regiões em causa. No fundo, critérios, standards e regras comuns de legística nos Estados e regiões onde o português é língua oficial significa a existência de melhores condições para que cidadãos destes vários Estados e regiões possam agir em cada um desses ordenamentos e facilidade acrescida para que empresas possam investir no espaço conjunto dos vários ordenamentos em questão.
Com base neste entendimento, todos os utilizadores de um ordenamento jurídico podem ficar rápida e eficazmente esclarecidos sobre o conteúdo da Legislação e dos regulamentos. A doutrina poderá apresentar diferentes soluções para uma situação da vida. Porém, dúvidas sobre, por exemplo, a legislação em vigor ou o sentido de uma fórmula normativa podem ser dissipadas facilitando a compreensão dos direitos e obrigações dos cidadãos e simplificando o acesso ao Direito aplicável a investidores, nacionais e estrangeiros.
Em segundo lugar, a partilha de uma língua comum proporciona o ambiente cultural ideal ao desenvolvimento de regras de redação comuns aos Estados de língua portuguesa e a regiões onde o português é utilizado nos textos legislativos e regulamentares. Trata-se, pois, de explorar o potencial de um espaço de mais de 250 milhões de cidadãos falantes de português.
Depois, em terceiro lugar, o espaço de desenvolvimento comum, cooperação e integração jurídica entre os países de língua portuguesa é ainda relativamente reduzido, existindo oportunidades por desbravar que permitam explorar esse potencial. Este projeto visa contribuir para acrescentar desenvolvimento comum, cooperação e integração numa área essencial à sociedade e ao Estado de Direito: a da transparência e transparência do Direito aplicável.
Finalmente, em quarto lugar, é possível identificar semelhanças evidentes na cultura jurídica de vários dos Estados e regiões de língua portuguesa, o que aconselha o estudo e desenvolvimento desse potencial.
Com este projeto pretende-se, pois, atingir um objetivo fácil de identificar: a determinação de regras comuns sobre a redação de atos normativos no espaço de língua portuguesa.
Trata-se de aproveitar os conhecimentos e o património comum de todos os ordenamentos jurídicos de base lusófona, num diálogo académico, convocando académicos e especialistas de cada um deles, sem exclusões. Para o efeito, propõe-se a constituição de uma equipa mista, formada por investigadores do Centro de Investigação do Direito Público da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, de especialistas e Investigadores dos vários Estados e regiões onde a lei se escreve em português e de consultores de universidades europeias.
Conteúdo do projeto de investigação:
Tal como se referiu, a definição de critérios, standards e regras comuns de legística para os países e regiões lusófonas, incluindo Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Macau, Moçambique, Portugal, São Tomé e Princípe e Timor versa, em primeira linha, sobre aspetos relacionados com a legística formal. Ou seja, sobre as regras diretamente relacionadas com a redação dos diplomas.
A definição destes critérios, standards e regras comuns pode, assim, passar pela abordagem de aspetos relevantes em matéria de legística formal como os seguintes:

  • Organização e sistemática do texto normativo;
  • Homogeneidade temática do texto normativo;
  • Homogeneidade do discurso e linguagem utilizada no ordenamento;
  • Acessibilidade às alterações de textos normativos;
  • Republicação e consolidação normativa como mecanismos de simplificação do Direito aplicável;
  • Processos especiais de redação de normas de acordo com o princípio da tipicidade.

Independentemente de o projeto de investigação aqui descrito se reportar essencialmente a temas de legística formal, não está excluída a abordagem de assuntos relativos à legística material, caso tal se justifique, como, por exemplo, a definição de uma sequência metodológica tipo na elaboração de atos normativos ou a adoção de princípios básicos em matéria de discussões públicas, consultas e audições.
Metodologia:
O presente projeto seguirá a seguinte sequência metodológica:
Fase 1: Sistematização, recolha e divulgação de dados e elementos relevantes para o projeto

  • 1.º passo: Identificação e recolha de textos normativos, guidelines e publicações em matéria de legística em todos os ordenamentos jurídicos de estados e regiões envolvidas;
  • 2.º passo: Elaboração e publicação de artigo científico preliminar sobre evolução do tratamento da legística nos países e regiões de língua oficial portuguesa e breve comparação dos regimes vigentes;
  • 3.º passo: Identificação de matérias de legística onde o potencial de definição de critérios, standards e regras se revele mais promissor, tendo em conta o tratamento da matéria em cada um dos ordenamentos;

 
Fase 2: Aperfeiçoamento da metodologia e dos procedimentos do projeto

  • 4.º passo: Primeira reunião com consultores de investigação, para recolha de sugestões metodológicas e procedimentais relativamente aos passos subsequentes do projeto;
  • 5.º passo: Identificação e separação dos três principais blocos de matérias de legística a estudar em três diferentes momentos/fases do projeto de investigação, os quais serão abordados em cada uma das três reuniões plenárias da equipa de investigação;

 
Fase 3: Divulgação de elementos e dados já obtidos no projeto

  • 6.º passo: Elaboração de livro sobre as regras nacionais e regionais de legística vigentes em todos os estados e regiões de língua portuguesa acima identificados;

 
Fase 4: Definição de critérios, standards e regras comuns de legística

  • 7.º passo: Elaboração de propostas de definição de critérios, standards e regras de legística no primeiro bloco de matérias, para discussão e adoção na 1.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 8.º passo: Definição de critérios, standards e regras de legística no primeiro bloco de matérias, na 1.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 9.º passo: Elaboração de propostas de definição de critérios, standards e regras de legística no segundo bloco de matérias, para discussão e adoção na 2.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 10.º passo: Definição de critérios, standards e regras de legística no segundo bloco de matérias, na 2.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 11.º passo: Eventual segunda reunião com os consultores de investigação, para recolha de sugestões de correções/aspetos a ter em conta na última reunião plenária;
  • 12.º passo: Elaboração de propostas de definição de critérios, standards e regras de legística no terceiro bloco de matérias, para discussão e adoção na 3.ª reunião plenária da equipa de investigação;
  • 13.º passo: Definição de critérios, standards e regras de legística no terceiro bloco de matérias, na 3.ª reunião plenária da equipa de investigação;

 
Fase 5: Disponibilização dos principais outputs do projeto

  • 14.º passo: Elaboração e publicação do texto com os critérios, standards e regras comuns de legística para os estados e regiões, suscetível de poder ser aproveitado para diversos fins, designadamente no contexto da CPLP;
  • 15.º passo: Elaboração e publicação de de publicação destinada a auxiliar a aplicação das regras comuns de legística que venham a ser definidas, cumprindo as funções de um “livro de estilo para a redação de leis no espaço lusófono”;

 
Associada temporalmente a cada uma das reuniões plenárias da equipa de investigação admite-se a realização de cursos/conferências/formações em matéria de legística, a lecionar pela equipa de investigação nos estados/regiões onde as reuniões se realizem. Estes eventos podem proporcionar aos profissionais desses ordenamentos uma oportunidade de abordagem do tema, bem como um contributo para o financiamento do projeto.
Também no âmbito do projeto, mas não necessariamente integrado na sequência metodológica para a definição critérios, standards e regras comuns de legística, prevê-se a realização de um curso de pós-graduação anual em “Legística e Ciência da Legislação”, a realizar no Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Lisboa.
 
Outputs
O objetivo principal do presente projeto de investigação é a definição de critérios, standards e regras comuns de legística para os países e regiões lusófonas, incluindo Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Macau, Moçambique, Portugal, São Tomé e Princípe e Timor.
Este propósito será atingido através dos seguintes outputs/resultados do projeto de investigação:

  1. Elaboração de um texto com critérios, standards e regras comuns de legística para os estados e regiões identificados, suscetível de poder ser aproveitado para diversos fins, designadamente no contexto da CPLP, aproveitando os conhecimentos de todos os ordenamentos de base lusófona;
  2. Elaboração de publicação destinada a auxiliar a aplicação das regras comuns de legística que venham a ser definidas, cumprindo as funções de um “livro de estilo para a redação de leis no espaço lusófono”;
  3. Elaboração de publicação sobre as regras nacionais e regionais de legística vigentes em todos os estados e regiões de língua portuguesa acima identificados;
  4. Elaboração e publicação de artigo científico preliminar sobre evolução do tratamento da legística nos países e regiões de língua oficial portuguesa e breve comparação dos regimes vigentes;
  5. Realização de curso anual de pós-graduação sobre Legística e Ciência da Legislação no quadro do Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, na Faculdade de Direito de Lisboa (início no 2.º semestre de 2015/2016), em articulação com iniciativas semelhantes noutros estados e regiões lusófonas;
  6. Realização de cursos/conferências/formações em legística nos estados e regiões de língua portuguesa onde se realizem reuniões plenárias da equipa de investigação.

No final do projeto será avaliada a possibilidade de aproveitar a massa crítica gerada para a criação de um “Observatório Legislativo do Espaço Lusófono”, aproveitando o conhecimento dos especialistas dos vários ordenamentos jurídicos em questão.
 

[1] Duarte, David/Pinheiro, Alexandre Sousa/Romão, Miguel Lopes/Duarte, Tiago – Legística, Perspectivas sobre a concepção e reacção de actos normativos, Almedina, Coimbra, 2002, págs. 5 e segs; Morais, Carlos Blanco de - Manual de Legística, Critérios Científicos e Técnicos para Legislar Melhor, Verbo, 2007, pág. 70.